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先行先試 改革創新 大力推進新區城鄉一體化

作者: 發布時間:2013-02-01 05:02:00 瀏覽次數:261

編者按:

統籌城鄉一體發展是浙江舟山群島新區(以下簡稱“新區”)建設的重大課題之一。從4月中旬起,市政協常委會組成以劉愛世主席為組長的專題調研組,深入市屬有關部門和各縣(區)及部分鄉鎮(街道)、社區(村)、農民安置小區,開展“新區背景下推進城鄉一體化若干問題”專題調研,形成的《浙江舟山群島新區背景下推進城鄉一體化若干問題的調研報告》經74市政協六屆二次常委會議審議通過,并報送市委、市政府。市委、市政府對這個調研報告十分重視,市委副書記、市長周國輝和市委副書記張兵分別作出批示,充分肯定了市政協這項調研成果,要求市有關方面認真研究,創新思路,完善政策,搞好試點,推進城鄉一體改革健康發展。現將該調研報告的主要意見與建議摘登如下,以饗讀者。

 

 

 

關于加快推進新區城鄉一體化的工作原則

 

新區的設立給我市城鄉一體化提出了新的任務和要求,也給加快推進全市城鄉一體化進程提供了新的機遇和有利條件。在新區背景下加快推進城鄉一體化進程,有利于實踐新區建設“先行先試”的要求,有利于提升海島經濟社會發展的層次,有利于城鄉資源優化配置和集約利用,有利于城鄉居民共享新區發展“紅利”。推進新區城鄉一體化,要從新區完成全國全省示范引領的使命出發,走出一條具有海島特色的城鄉融合發展的道路。建議推進新區城鄉一體化的目標為:實現城鄉產業相互融合、基礎設施統一共享、生態環境和諧優美、公共服務均等同質、人居環境交相輝映、體制機制融合一體、城鄉差距基本消失、城鄉社會協調共生的城鄉經濟社會發展一體化新格局。為此,要堅持以下幾項工作原則:

(一)統籌規劃,分步實施。要把握新區城鄉一體化推進的階段性、過程性和方向性,根據規劃的頂層設計循序漸進,防止急于求成特別是在政府花錢投入的城鄉基礎設施建設、公共資源配置、民生改善等方面都要量力而行。堅持本島優先發展、大島集聚發展、小島特色發展的梯度推進戰略,結合新區功能定位和城市發展以及產業規劃,同步實施產業融合、海陸融合、城鄉融合和體制機制創新,增強城鄉一體發展的協調性、均衡性、普惠性。

(二)因地制宜,保持特色。舟山有別于大陸地區的地理人文環境,決定了我們不能照搬照抄大陸的做法,必須適應群島資源、產業、人口的分散性,陸地面積的分割和狹小性的特點。我們要充分考慮產業和人口集聚的特點、島的功能、島的條件,以建設形態各異、功能互補、相得益彰的群島新城為目標,集約利用資源,實現資金、土地、技術、產業、基礎設施、人力資源等要素的優化配置,大力培育中心鎮、中心村,加快就地城鎮化步伐。要以功能島建設為特色,打造中心村,控制一般村,保留特色村,保護好漁農村的特有形態。在實施產業和人口集聚時要兼顧漁民群體的利益,制定相應的扶持政策。

(三)政府主導,共建共享。堅持走新型工業化、漁農業現代化與城鎮化同步發展的道路,形成改革創新驅動、三次產業聯動、城鄉一體推動的發展格局,增加公共財政持續用于推進城鄉一體化、改善民生的份額。繼續優化漁農村居民的就業結構和收入結構,更加注重提高人的素質,更加注重激發人的主動性、積極性和創造性,更加注重提高人的生活水平,使城鄉居民享受更多更好的改革發展成果。

(四)深化改革,先行先試。探索建立符合城鄉一體化的規劃管理制度、集體土地流轉制度、土地征收管理制度、公共資源城鄉均衡配置制度等新的體制機制。深化行政管理體制改革,建立扁平、高效、公正、便民的公共服務機制。

 

關于城鄉一體化規劃編制和管理

 

近幾年來,我市雖然編制完成了新一輪舟山市城市總體規劃及一批建制鎮總體規劃和重點區塊控制性詳規,初步建立了覆蓋城鄉的規劃體系,但從調研中看,還存在著不少問題:一是缺乏系統性規劃的有效指導。全市還沒有一個新區總體規劃指導下的城鄉一體化建設規劃。二是規劃管理體制還不夠順。三是規劃之間不協調,存在各自為政的現象。因各規劃編制出自不同的主管部門,往往由于對接不夠充分,導致規劃在基層落實時出現矛盾。四是規劃執行和約束的剛性不夠。基層普遍存在以項目定規劃的現象。在各項規劃的執行和管理中,全市缺乏一個強有力抓總統攬的部門,鄉鎮一級的村鎮建設規劃管理工作力量更顯不足。

規劃是龍頭,是城鄉一體化工作的基礎。新區發展規劃經國務院批復后,要進一步梳理制定和完善覆蓋新區全境的城鄉一體化規劃體系,并切實加強規劃的執行和管理。為此建議:

(一)抓緊完善全市性的城鄉一體化建設規劃體系。在新區總體規劃和區域布局戰略規劃的指導下,按照全市一盤棋和可持續發展的要求,對全市所有的住人島嶼、鄉鎮、村莊逐個進行功能定位,以大島、建制鎮為重點,突出產業集聚、人口集聚、設施配套、環境保護等主要內容,逐個做好規劃,建立形成覆蓋全市的城鄉一體化建設規劃體系,形成全市一張圖。一是在規劃編制中要十分注重產業的培育和帶動。對接新區功能島的定位和布局,突出城鄉產業在空間上的一體化,將鄉鎮產業集聚區、漁港經濟區等作為新區產業的重要內容予以規劃好、對接好,同時引導中心城區產業向漁農村延伸,輻射帶動漁農村產業發展,帶動漁農民就近創業就業。二是要把重大民生產業納入規劃之中。按照建設花園城市的要求,在舟山本島和經濟大島劃定基本生態控制線,建設生態走廊。按照未來舟山新區人口規模,劃定若干“農田保護區”,建設好一批蔬菜基地,確保至少50%蔬菜自給率。將漁業作為高危行業、特殊行業,提高準入門檻,建設和穩定一支有傳統稟賦、適漁適海性強的漁業從業勞動者隊伍。適應國際物流島建設,建立全新的舟山漁農產品物流服務體系。三是要堅持開發與保護并重。開發住人島,保護無人島。在生態敏感區優先尊重生態保護,堅持以生態為主、兼顧產業的原則,保護和傳承好舟山新區良好的自然生態環境。杜絕對近海和島礁漁業資源亂捕亂采亂挖現象,保障舟山特色海產品的穩定生產和供給。要嚴格控制低端低效高污染項目進區布點,在戰略上為新區發展留出備用土地資源。四是要注意利用好現有各種規劃成果。

(二)加強規劃間的對接和協調一是要全面對接新區總體規劃。新區發展規劃經國務院批復后,按照新區布局和發展要求,調整和完善海島城鄉一體化發展規劃,特別要優先考慮基礎設施建設和公共資源配置的規劃一體化。二是切實加強各規劃內容和要素之間的對接與互補。在規劃制定時,必須充分吸收社會各界和基層的意見,實現上下規劃的對接和協調,提高規劃的可操作性和認同感。特別是一些重點區域,比如舟山經濟開發區和本島北部鄉鎮,要切實做好規劃對接工作,在總體落實本島“南生活、北生產”要求的同時,配套規劃好適應產業集聚和發展的集中居住區和生活服務功能區,并有效促進規劃落地,以利于就近安置、集聚以產業工人為主的人口。三是要營造規劃實施的良好格局。在新區發展規劃框架內,實現產業、人口、城鄉建設、資源和空間利用、生態環境保護等專業規劃的互相融合、一體實施,長遠規劃與近期規劃相協調,改變以項目帶動規劃的被動局面。

(三)切實加大規劃執行力度。提高規劃執行的嚴肅性,重要規劃要經相應人大會議通過后實施。如確需改變規劃,也要經過相應程序,堅決杜絕隨意變更規劃行為。要加強市規劃局統籌協調規劃執行和管理的職能,明確鄉鎮的村鎮建設和規劃管理職能,增加村鎮建設和管理方面的工作力量。

 

關于新區城鄉一體化公共服務和社會保障

 

改革開放以來,我市雖然多年實施“反哺”工程,加大公共財政對“三農三漁”的投入,城鄉各項差別不斷縮小,但在公共服務和社會保障方面的落差仍有不少:一是養老保險制度基本覆蓋城鄉,但對一些特殊群體的政策還有待完善;二是在一些政策和制度享受標準上存在“城鄉不同標”問題;三是一些管理體制有待于進一步理順。

實現城鄉公共資源和公共服務的均衡配置,縮小城鄉居民生活品質差距,要立足新區背景,統籌安排,加大財力傾斜,逐步建立城鄉居民同城同質的基本公共服務和社會保障政策制度體系。為此建議:

(一)積極推進城鄉制度統一并軌。對公共服務和社會保障方面涉及“城鄉不同標”的制度和項目,進行一次系統的調查摸底,根據財力狀況,安排出各項制度和標準并軌統一的工作計劃和時間進度表。對于一些城鄉標準已經接近,財力投入不大的,可先行并軌實施。對于一些實際操作涉及難度較大、財力條件暫不具備、時間需要較長的,要明確大的方向和時間期限。比如養老保險,針對目前因多種制度并存和限于財力條件,只能維持城鄉居民養老保險和職工養老保險兩條腿走路的狀況,要不斷創造條件,逐步縮小這兩者的差距,最后適時并軌。醫療保障制度的城鄉并軌也應向這一方向努力。

 (二)建立完善城市教育、衛生優質資源支持漁農村機制。教育和醫療是當前漁農民的最大需求,也是城鄉之間現存的主要差別。為推進教育、醫療資源城鄉均衡配置,一是要認真落實支教支醫政策,進一步建立完善城市優質醫療教育人才輪換下鄉工作制度。組織有中高級職業資格的教師、醫生輪流到漁農村工作,時間為二到三年,愿意延長的給予鼓勵,享受優惠待遇。二是要建立讓一部分教育、醫療優質人才長期服務海島基層的長效機制。特別是在一些主要大島和人口集聚區(小集鎮),政府應出臺激勵政策,留住和穩定醫教人才隊伍。三是要切實加大對在職漁農村工作教師、醫生的教育培訓,不斷提高其工作能力和業務技能。四是要加大財政投入,不斷改善漁農村學校、醫院的基礎設施和服務設施。

(三)進一步理順體制,促進資源整合、共享。在堅持整體劃轉合并的原則下,進一步精簡和整合市、縣(區)居民醫保和新農合兩類醫保的工作機構和力量,盡量統一管理體系、報銷程序、享受標準等,促進公共資源的共建共享。進一步理順各級政府的城鄉居民就業和培訓教育職能,整合城鄉居民就業和培訓教育機構,提高就業培訓服務針對性和工作效率

 

關于土地使用管理制度創新和集體產權制度改革

 

隨著城鄉一體化工作的推進,一些體制機制性的深層次矛盾不斷顯現,解決土地使用管理的體制機制矛盾,要緊緊圍繞漁農村土地使用管理制度創新、集體資產產權制度改革等重點展開,深入推進統籌城鄉綜合配套改革,加快建立和完善適應新區城鄉一體化發展的體制機制和政策制度體系

(一)創新漁農村土地承包經營權流轉機制。要在堅持農民自愿的前提下,積極探索新的農村土地承包管理方式,努力為土地成片集中流轉創造條件;支持村(社)采取反租倒包的方式,將農戶承包地進行整村整體流轉,集中統一招租經營主體,避免一家一戶式的分散流轉。政府應出臺鼓勵政策,使長久流轉出土地的農民獲得持久性的利益保障。

(二)創新土地使用管理的政策機制。一是盡快出臺中心鎮“退二進三”用地政策。結合土地利用總體規劃,把工業用地置換成商業用地或居住用地,促進中心鎮人口集聚。可在一定區塊內試行工業企業用重新評估后的土地入股,共同參與區塊開發,以提高企業“退二進三”積極性,加快同一區塊內土地規劃的整體實施,提高土地的利用效益。要運用政策杠桿,充分調動鄉鎮、企業等各方面的積極性,促進“退二進三”進程。二是實行差別化的供地用地政策。對工業用地、商業用地、現代漁農業用地,實行不同的供地政策,建立嚴格的土地產出效益考核機制,提高項目用地的產出效率。

(三)積極穩妥地進行集體產權制度改革。堅持發展集體經濟,因地制宜、分類進行集體產權制度改革。對于一些已經融入城市管理的城中村(社),要以撤村建居為主要導向,對集體資產進行清產核資,合理界定社員身份,讓社員按股享受集體產權;對于經營性凈資產較多的村(社),進行股份制改造,股權量化,按股分紅;對于資源性資產較多、經營性資產較少的村(社),可在進行清產核資的基礎上,明確社員在集體資產中所占的股份。

 

關于新區征地拆遷機制的創新

 

隨著新區綜合效應的不斷顯現,來舟項目和企業日益增多,破解征地拆遷難的重要性和緊迫性更加凸顯。要解決征地拆遷工作中的矛盾,必須以新區建設先行先試的膽略和氣魄,堅持多措并舉,建立起有利于加快新區建設和漁農民權益保障有機統一的征地拆遷工作機制。為此建議:

(一)先行先試,創新思路,突破現有的征地拆遷模式。一是積極爭取“征轉分離、先征后轉”的土地政策。要改變項目確定后再辦理土地征收的被動做法,可爭取在舟山本島和幾個主要產業島的產業集聚區推行“先征后轉”辦法,保障新區重大建設項目的順利推進。二是超前實施整島整村性的搬遷和土地預征工作。對接新區空間布局規劃和產業發展規劃,并與城鄉一體化規劃相銜接,預先進行征地拆遷和安置工作,把重大項目用地和居民安置用地同步布局,先期實施;要先行準備和安排資金,及早進行這些島嶼和村莊的土地、住房收購以及落戶地的建設工作。三是建立項目落戶多點選擇機制。對一個項目的落戶,根據相關必須具備的條件,可同時推出布點的若干個預案,結合征地拆遷的難易和當地群眾配合程度做出選擇,避免項目選點上的唯一性,加快項目落戶的進程。

(二)探索建立農民“以地換房”機制。借鑒新城、勾山街道、馬岙鎮北海村等地的經驗,出臺全市統一的農民“以地換房”的具體政策。應通過試點,總結經驗,制定農民“以地換房”的指導性實施意見,對響應政府整村拆遷改造規劃的、對執行“拆舊建新”規定的農戶,在建房地段、房價、分房面積等方面都要體現政策優惠。在中心鎮、中心村統一建造農民公寓的,采取政府劃撥的方式供應土地,以降低成本,減輕農民購房壓力。對已經進城就業定居的漁農戶,只要自愿永久性流轉承包地、退出在漁農村的宅基地,憑宅基地退出證明,可讓其享受城鎮安居房、經濟適用房和廉租房的住房安置政策。漁民沒有“以地換房”條件,也不存在對土地的依附,更容易向中心鎮、漁港經濟區集中。根據東極鎮東青漁業公司漁民整體搬遷的經驗,應在中心鎮漁民集聚區劃出一定的岸線和土地,為漁民提供網具修補場地、漁船停靠、避風、裝卸碼頭等生產經營設施。低收入的漁民戶應享受城鎮經濟適用房、公共租賃房、廉租房安置政策。

(三)有效處置利用好漁農村空置房和空置宅基地。要以鄉鎮為單位,對漁農村現有空置房和置宅基地進行一次摸底調查。對成片的漁農村空置房、閑置宅基地,要創造條件,積極實施農村土地綜合整治項目,通過土地開發整理復墾,獲得城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標和用地指標,土地整理后所得收益應主要用于項目資金所需和當地漁農村建設。制定相關政策,鼓勵相關經濟組織對規劃中適宜于產業布點的區域進行空置房、閑置宅基地收儲。同時,像蕭山那樣,嚴格執行“拆舊建新”政策,簽訂落實好異地建房(購房)的漁農民“拆舊建新”的協議,依協議及時拆除舊房,進行宅基地整理,還地于集體。

(四)調整土地征收政策,逐步提高征地區片價,統一地面附屬物賠償標準。根據各方的意見,征地區片價調整,要堅持調整周期長一點、幅度小一點的原則。本島南部地區、各縣(區)內的同一區塊內的區片價要統一,土地類區設置層級要減少,地級差價要縮小。地處中心鎮、中心村的區片價可相對提高。在征地工作中,要事先界定征地時間,地面附屬物及青苗補償價格標準要合理公平,不能讓臨時“搶種、搶占”者獲利。

(五)實行土地征收與民房拆遷同步進行,并通過拆遷安置帶動就業安置應在城鎮規劃區內先行集中建造一批農民公寓,以便同步安置被征地拆遷農民。這既有利于項目征地補償政策的處理和推進城鎮化進程,又讓農民通過征地拆遷早期收獲發展成果。在保證農房拆遷資金補償的同時,還可在旅游景區、城鎮商業區統一建造拆遷戶安置房,為拆遷戶利用新建安置房經營家庭旅館、零售商店等提供條件,以使農民在拆遷過程中擴大就業門路、增加家庭經營性收入。

(六)切實依靠村一級組織,充分發揮村干部隊伍的作用。一是按照村民自治的原則建立村民議事組織。在征地拆遷工作中,要運用村民議事制度這一平臺,讓拆遷農戶全過程參與,協商解決拆遷中的各類具體政策處理問題,與群眾保持良好的溝通和互動,增強群眾對征地拆遷工作的認同感,以減少征地拆遷工作中的矛盾。二是為優秀村干部營造努力工作的激勵導向。各級政府要在政策、資金、法律援助等方面,幫助村干部開展群眾工作,并用激勵政策培育出更多的優秀村干部。

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